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内容摘要

事件：2020年2月10日，美国贸易代表办公室（USTR）在《联邦纪事》（Federal Register）发布公告，宣布缩减此前认定的发展中经济体名单，这意味着包括中国大陆在内的20多个经济体不再享有在美国反补贴调查中的优惠待遇，对此我们认为有以下需要注意的：

法律基础：主要修改美国对发展中国家反补贴调查的指引。USTR本次名单修正，主要是用于反补贴调查的实践，尚未扩展到其他领域。根据WTO规定，补贴金额不足产品价值1%将被视为微量补贴，应终止对其的反补贴调查，而对于发展中经济体和最不发达经济体，这一门槛可放宽至2%。

界定标准：调整贸易占比，新增是否为G20、OECD、EU成员等。USTR本次认定发达经济体因此不再适用2%的微量补贴标准的标准主要有四：1）人均GNI被世行认定为高收入经济体；2）占全球商品贸易额从2%以上改为0.5%以上；3）为世界经合组织（OECD）/欧盟（EU）/二十国集团（G20）成员；4）宣布自己为发达经济体或在加入WTO时未宣布自己为发展中经济体。中国大陆因为贸易额占比高且为G20成员，而不再USTR被认定为发展中经济体。

中国将面临的反补贴调查恐将增加，金属、塑料相对面临更大风险。被移出“发展中经济体”后，反补贴认定门槛降低，可能使得美国政府对中国的反补贴调查进一步增加，考虑到美国对中国的反补贴调查实施的平均惩罚性关税税率已经高达72%，这意味着出口企业可能面临更强的贸易壁垒。从行业来看，当前受到调查较多的金属以及塑料行业可能相对会面临更大的反补贴调查风险。

关注美国对反补贴外领域进行WTO发展中国家地位改革的风险。虽然贸易占比较高，但从人均收入、科技、教育、文化、基础设施、社会福利等各方面看，中国无疑仍然是发展中经济体。但实际上，美国除了2018年开始对多国施加贸易壁垒，本次修正并不是其首次对WTO发展中经济体享受的特别待遇表示不满。从这个角度而言，有必要警惕美国贸易保护主义继续抬头，对反补贴以外领域进行WTO发展中国家地位改革的风险。

风险提示：全球经济形势超预期；国际关系不确定性。

正文

法律基础：发展中国家地位调整仅针对反补贴调查

修正名单的法律基础：主要修改美国对发展中国家反补贴调查的指引。根据美国贸易代表办公室（USTR）在美国《联邦纪事》（Federal Register）的公告[1]，本次名单修正主要是对该国反补贴调查方法进行的。

• 按照WTO规定，美国反补贴调查门槛应对非发达经济体适当放宽。根据WTO《补贴与反补贴措施协议》(Subsidies and Countervailing Measures, 以下简称SCM)，《1994年乌拉圭回合协议法》(URAA) 通过修正案对反补贴措施进行了规制，也是美国当前《反补贴措施协定》（Countervailing Duties，以下简称CVD）的主要依据。根据WTO的SCM协议和美国CVD法案，对发展中经济体和最不发达经济体，反补贴调查门槛可以适当放宽。

• 按照1930关税法，USTR可在必要时更新反补贴调查优待名单。根据《1930年关税法》第771节第36条，美国国会授权USTR来反补贴调查中可被认定为发展中经济体和最不发达经济体的WTO成员名单，并有必要时在《联邦纪事》（Federal Register）上更新。USTR在1998年7月2日公布了一份清单。出于认为“这一名单现在已经过时”，USTR在时隔二十余年后首次对名单进行了更新。值得注意的是，同样根据《1930年关税法》第771节第36条，USTR这一发展中经济体和最不发达经济体的WTO成员名单并不适用于其他法案。

WTO对发展中国家的优待：更为宽松的反补贴调查认定门槛。根据WTO的SCM协议，在反补贴调查中，发展中经济体和最不发达经济体可以享受更高的反补贴认定门槛。美国的CVD法案在反补贴调查时直接运用了WTO的规定，具体而言：

• 非发达经济体享受更高的“微量补贴”阈值：根据SCM协议第11节第9条，补贴金额不足产品价值1%将被视为微量补贴，应终止对其的反补贴调查。而根据SCM协议第27节第10条，对于发展中经济体和最不发达经济体，这一门槛可放宽至2%。

• 非发达经济体享受更高的“可忽略进口值”阈值：根据SCM协议第11节第9条以及CVD法案，如果单个国家某个产品对美国的出口在美国该产品总进口中占比不超过3%，则认为进口可忽略不计（除非该产品对美国出口在美国总进口中占比不超过3%的所有国家加总超过7%），应终止对其的反补贴调查。而根据SCM协议第27节第10条，对于发展中经济体和最不发达经济体，这一门槛可放宽至4%（除非该产品对美国出口在美国总进口中占比不超过4%的所有国家加总超过9%）。

调整依据：人均GNI、贸易占比、重要国际组织成员

WTO主要依据人均国民收入定义“最不发达经济体”。对反补贴调查实践中的“最不发达经济体”（Least Developed Countries, LDCs），WTO是有明确定义的，该定义直接参照了联合国。联合国对最不发达国家（LDC）的认定由发展政策委员会（CDP）负责，每3年评定一次。主要标准是人均国民收入（GNI）（2018年最新的审查标准为收入低于1025美元），除此之外，还包括人力资产指标（涉及营养、健康、入学率和识字率等）和经济脆弱性指标（包括自然冲击程度、经济易受冲击程度、经济规模狭小程度、地理位置偏远程度等多项指标）。当前，共有47个经济体被联合国认定为“最不发达经济体”，其中36个是WTO成员。

但WTO对“发展中经济体”和“发达经济体”的定义实际上是模糊的。值得注意的是，WTO对“发展中经济体”和“发达经济体”并没有明确的界定。实际上，不仅WTO，且各个世界组织（包括联合国、IMF、世界银行等）的界定标准也有所不同。整体而言，界定标准主要参考工业化水平、人均GDP、人类发展指数等。

由于WTO要求发达经济体为发展中经济体提供优惠贸易安排，除公认的发达经济体外，其他经济体均宣布自己是发展中经济体。而WTO成员中发达、发展中、极不发达经济体的分布，可以大致通过优惠贸易安排（PTA）来大致观测：净提供经济体可视为发达经济体；净受惠经济体一般为极不发达经济体；提供也接受特惠协议则可视为发展中经济体。

USTR清单最新界定标准包括：人均GNI、贸易占比、重要组织成员等。根据USTR最新公告，认定发达经济体、因此不再适用2%的微量补贴标准的标准主要有四条，这和2019年7月美国总统特朗普签署备忘录指示USTR的美国贸易代表对WTO对发展中国家地位进行改革提出的标准基本是吻合的。这四条标准具体如下：

• 人均国民总收入高于12375美元（即被世行认定为高收入经济体）；

• 占全球商品贸易额[2]0.5%以上（1998年的标准为2%以上）；

• 为世界经合组织（OECD）/欧盟（EU）/二十国集团（G20）成员；

• 宣布自己为发达经济体或在加入WTO时未宣布自己为发展中经济体。

按照最新标准，被美国取消2%的微量补贴标准的经济体一共有20多个，包括中国大陆、印度、印尼、马来西亚、泰国、越南等。值得注意的是，USTR在公告中说明每一条新标准的时候，都随后指出了依据该条标准要剔除的国家，而中国大陆虽然符合贸易额和G20成员的标准，但并未行文中被点名指出，只是未出现在文后公布的清单中。

潜在影响：反补贴调查恐增，警惕壁垒进一步提升

中国将面临的反补贴调查恐将增加。如前所述，被移出“发展中经济体”后，中国对产品价值的补贴金额比例上限将从2%下降至1%，否则可能将面对美国政府的反补贴调查。可以看到的是，加入WTO之后，中国对美国出口的商品中遭到反补贴调查的比例快速上升，2018年达到约7%。中国对美国出口的反补贴门槛的降低，可能使得这一比例进一步上升。而2018年美国对中国的反补贴调查实施的平均惩罚性关税税率高达72%（远高于中国对美国平均征收的21%），这意味着出口企业可能面临更强的贸易壁垒。

分行业来看，金属、塑料潜在风险最大。分行业来看，在金融危机前美国对中国的反倾销/反补贴调查立案主要集中于纺织服装行业。2008年之后，金属和塑料行业受到的反倾销/反补贴调查明显增加。这也意味着，反补贴调查门槛降低后，当前受到调查较多的金属以及塑料行业可能相对会面临更大的反补贴调查风险。

USTR此次名单修正，尚不影响中国享受作为发展中国家的其他特别待遇。当前来看，USTR对“发展中经济体”名单仅适用于反补贴法的实施，尚未扩大到其他领域。而根据WTO的普遍优惠制（GSP），目前作为发展中经济体享受的特别待遇包括：1）更低的进口关税平均税率（发展中经济体为14％，而发达经济体为4％）；2）继续享受未加入世贸组织前发达国家给予发展中国家的单方面关税优惠；3）更长的过渡期；4）允许在WTO中享受例外原则，如判定补贴门槛低于发达国家等。

实际上，中国已经逐步取消了部分WTO给予发展中经济体的优待。至2016年年底，中国已经完全渡过WTO过渡期并完成入世时的所有承诺。当前来看，中国在商品贸易领域所受到的WTO给予发展中经济体的特别优惠已经有所削减，比如，在配额方面，已经取消了此前对小麦、玉米等农产品及化肥的工业品的关税配额，剩余少量未取消部分也由实施关税配额改为对该产品直接加征关税；在补贴方面，在加入WTO时中国申请保留的20多项补贴已基本取消，仅保留不可诉补贴（用于支持研发、支持国家的落后地区以及支持企业达到更高的生态环境保护的标准等的补贴）和极少量可诉补贴。

但同时，发展中经济体身份仍给予中国在关税、知识产权等领域的优待。但与此同时，不可否认的是，作为“发展中经济体”，中国仍然在诸多领域享受WTO普惠制的优惠，比如：

• 在商品贸易方面，中国的进口关税平均税率已从14%逐步降到10%左右，达到发展中国家平均水平，但仍高于发达国家；

• 在服务贸易方面，中国在零售、教育，运输、文化娱乐等多数细分行业仍对外资进入有较高限制；

• 在知识产权方面，WTO承认发展中国家知识产权相关的各项法规是不完善的；

• 在贸易争端方面，发展中国家被诉数量整来看要少于发达国家。

需关注美国对反补贴以外领域进行WTO发展中国家地位改革的风险。当前来看，虽然中国的贸易体量在全球中占据了相当的比重，但是我们需要清醒地意识到，中国在人均收入、科技、教育、文化、基础设施、社会福利等各方面距离发达国家而言仍有较大的发展空间，因此中国无疑仍然是发展中经济体。但实际上，继美国2018年开始对多国施加贸易壁垒之外，本次修正并不是美国首次对WTO普遍优惠制表示不满。如前所述，在2019年7月美国总统特朗普的备忘录中，其就宣称，发达国家和发展中国家的分类方法已经“过时”，这使得一些WTO成员在国际贸易领域获得了“不公平的”优势。从这个角度而言，有必要警惕美国贸易保护主义继续抬头，对反补贴以外领域进行WTO发展中国家地位改革的风险。

风险提示：全球经济形势超预期；国际关系不确定性。