美国众议院未通过临时支出及债务上限法案，政府停摆在即,下一步何去何从？

美国众议院未通过临时支出及债务上限法案，政府停摆在即,下一步何去何从？

2024 年 12 月 19 日，距离美国政府关门仅剩 24 个多小时之际，共和党控制的众议院否决了当选总统唐纳德・特朗普支持的一项临时拨款计划，该计划还涉及暂停两年债务上限相关内容。此计划以 235 票对 174 票被否决，38 名共和党人及几乎所有民主党人都投了反对票。之后众议院议长迈克・约翰逊表示会另寻解决方案，各方人物对此各有表态，争议不断。而随着政府停摆期限临近，相关人员此前一直在努力制定能让特朗普接受的临时拨款计划，同时债务上限本不在假期前议程上，特朗普还称彻底废除债务上限是 “最明智的事”。

事件背景

美国政府在2024年12月面临即将关门的危机。众议院控制权由共和党掌握，而民主党控制参议院和白宫。特朗普作为当选总统，和顾问埃隆·马斯克对共和党内部的财政决策施加了巨大的压力，要求他们在临时拨款计划中加入特定条款，特别是废除或提高联邦债务上限。特朗普和马斯克的目标是推动更多的保守财政政策，减少政府支出，并增强共和党在债务上限问题上的立场。

• 财政预算相关困境：美国国会通常难以按时完成财政预算流程，往往需靠临时支出法案避免政府停摆，且在债务上限问题上两党分歧严重，债务上限即美国国会批准的一定时期内国债最大发行额，两党常就提高与否及如何提高等进行博弈，此前已达成的短期支出法案因特朗普干预等出现变数。

• 本次法案情况：此次临时拨款计划是在政府资金即将耗尽、面临停摆风险的背景下推出，原计划把 3 月 14 日定为新的拨款截止日期并涉及债务上限相关安排，且法案包含超 1000 亿美元灾难援助以及提高议员工资等内容，引发诸多争议。

何为债务上限（Debt Ceiling）

美国的债务上限是美国政府法定的债务上限，指的是美国政府可以借债的最大额度。为了避免违约和政府停摆，国会通常需要定期提高债务上限。然而，债务上限的提升往往伴随政治争斗，尤其是关于政府支出和财政政策的争议。

福特政府时期：1976 年时任总统杰拉德・福特以支出超出控制为由否决了向美国劳工部与卫生、教育及福利部提供资金的议案，导致政府部分关闭。这是美国历史上第一次出现政府停摆。尽管关门时间非常短暂（大约为10天），但这次事件展示了政府预算无法及时通过可能引发的问题。

上一次面临停摆是在2023年9月，由于国会未能及时通过拨款法案，导致短期政府关门。虽然最终通过了临时拨款法案，避免了长期停滞，但政府停摆问题依然没有得到根本解决。

截至 12 月 18 日，美国的债务限额达到了 36 万亿美元，而从 1 月 2 日开始，财政部就不能再增加这一债务限额了。由于联邦政府一直处于入不敷出的状态，所以一旦出现这种情况，财政部就需要动用其现金储备来继续履行各项义务，比如向政府债券持有人支付本息、给退休人员发放养老金以及为退伍军人支付相关费用等。截至 12 月 17 日，财政部的现金余额大约有 8310 亿美元，这笔钱预计能够让财政部维持数月的正常运转。到了 3 月，财政部预计会收到一大笔来自个人纳税的现金，这些税款的缴纳截止日期是 4 月中旬 。

这段时间，财政部得使用非常规手段，这些措施其实就是一些会计上的技巧，过去几十年里，这些招数可是屡试不爽，目的就是为了保证国库里的钱不会一下子花光。具体来说，就是暂停对政府各种基金(包括政府雇员的退休基金)持有的国债进行再投资。等到债务上限问题解决了，这些基金的钱会一分不少地补偿回去。

但是，这些权宜之计只能撑到所谓的“X日”，也就是财政部无法履行其所有义务的时刻。债券市场的分析师们预测，这个“X日”可能会在2025年的年中到年底出现。如果国会在“X日”之前没能搞定债务上限的问题，财政部一般不会透露接下来会怎么办，这也增加了市场的不确定性。

特朗普为什么要取消债务上限?

债务上限这个问题，对于每个政府来说都是个烫手的山芋。就拿特朗普总统的第一个任期来说，提高或者暂时搁置债务上限的需求给了民主党人谈判的空间，以便在与共和党总统的预算交易中获得更多支出。特朗普的理念是，通过减税能够促进企业投资、增加就业并刺激消费，最终会带来足够的经济增长来抵消因减税带来的财政赤字。因此，取消债务上限不仅是为了避免短期的财政危机，还与他希望通过减税政策带动经济增长、降低政府赤字的目标相关。

明年，特朗普的财政重要任务之一，就是争取延长他在2017年推出的个人所得税减免政策，旨在通过减税刺激经济增长，但也意味着政府将失去一部分税收收入，需要通过增加债务来填补赤字。但是无党派的国会预算办公室（CBO）已经发出警告，如果这个减税政策完全延续下去，未来十年政府的借贷需求可能会增加数万亿美元，这会让债务负担越来越沉重。

这样一来，解决债务上限的问题就变得更加棘手了。因为如果政府想要争取国会批准延长减税政策，得面对更加复杂的局势。这不仅仅是数字游戏，这关系到每个纳税人的钱包，在减税刺激经济和控制债务之间找到平衡并非易事。

国会是否会同意

很多共和党的人认为，提高债务上限和他们控制财政赤字的目标是相违背的。不过，特朗普提出要提高债务上限的时候，却意外得到了民主党的伊丽莎白·沃伦(Elizabeth Warren)的支持。12月19日在社交媒体上发文，把债务上限比作政治上的“劫持人质”。显示了她对这一问题的立场和担忧——尽管她与特朗普在其他政策上有很大分歧，但在债务上限问题上，她也认为这种利用债务上限的做法是不可接受的。

布兰登·博伊尔（Brendan Boyle）是美国众议院的一位资深民主党议员，他曾提出一项立法，授权财政部长单方面提高债务上限。根据这一提案，财政部部长将不再需要等待国会通过决议来提高债务上限，而是可以单方面作出决定。然而，这项权力并不是完全无条件的——国会仍然可以通过投票来否决财政部长的决定。

即将离任的财政部长珍妮特·耶伦在2022年的听证会上表示，她“强烈”支持这一提案，并进一步表示，“定期面对债务上限危机简直是疯了”。耶伦的支持反映出她对当前债务上限争议制度的深刻不满，她认为这种不时重启的债务上限危机不仅浪费了大量的时间和精力，而且严重干扰了政府的正常运作。

尽管财政部长和部分议员的提案有一定的支持，但国会是否会同意取消债务上限或授权财政部长单方面提高债务上限，仍然存在很大不确定性。

取消债务上限带来的影响

除了财政部国内金融办公室的工作人员会感到如释重负之外，取消上限还可以避免每次债务上限问题出现时债券市场出现的巨大波动。

当债务上限迫近时，美国债务管理者会大幅削减国库券的发行量，导致货币市场基金和其他投资者无法获得他们用来存放现金的证券；市场对债务违约的担忧加剧，国债收益率上升，债券价格下跌，信用评级面临风险，市场可能陷入不确定性和波动中。

而一旦债务上限被提高或预留，市场必须消化大量票据，因为财政部需要重建现金余额。虽然债务上限的提高避免了违约风险并短期内稳定了市场，但它也可能引发对长期债务可持续性的担忧，导致国债市场收益率上升，市场对美国财政健康的信心可能减弱。

债务上限问题不仅仅是一个技术性的财政策略问题，它直接关系到美国政府的信用状况。评级机构普遍认为，这些事件对美国的财政信誉构成了损害。在上一次的债务上限争议中，即便债务上限最终被搁置，惠誉评级仍将美国置于审查之下，并最终将评级下调一级至AA+。

最糟糕的情形会怎样

如果财政部在资金用完前未能采取有效措施，那么特朗普提名的财政部部长斯科特·贝森特(Scott Bessent)将面临一个重大挑战，即决定是否要优先偿还某些债务。经济学家和债券市场参与者普遍预期，财政部会动用现有现金和收入来确保国债的支付，这一预期部分基于2011年和2013年债务上限僵局期间美联储紧急电话会议的记录。

美国国债作为全球最大的债券市场，同时也是全球借贷成本的基准，若美国政府未能及时偿还债务，危机不仅会影响美国，也会波及全球经济，对全球金融体系、国际贸易以及美元的地位产生深远影响。这是政府官员们不愿承担的风险。为了避免这种情况发生，美国必须解决债务上限问题，确保财政可持续性，避免将全球经济推向深度衰退。在假设美国国债继续偿还的情况下，政府接下来需要决定是否继续支付其他巨额债务，包括社会保障金、联邦工资和政府机构运营成本等。

美国债务危机迫在眉睫

美国政府的财政状况正面临前所未有的挑战。2024年，美国的预算赤字飙升至1.83万亿美元，占国内生产总值（GDP）的6.4%，创下新冠疫情以来的新高。即将卸任的拜登政府预测，2025年赤字将连续第三年超过GDP的6%。

展望未来，美国预算办公室预计在未来十年内，赤字平均将占GDP的6%左右。然而，这一预测基于一个重要假设，即特朗普2017年的减税方案中的大部分将在2026年到期后，税率会提高到税改前的水平。而特朗普本人则希望延长并扩大减税方案，这将进一步加剧财政赤字。

导致财政赤字扩大的因素有很多。多年来，国会和白宫对预算专家限制支出的警告置若罔闻，反而推出了增加政府赤字的支出和税收方案。此外，抗击新冠疫情的紧急计划、医疗保健和退休福利支出的稳定增长，以及至关重要的利息成本上升，都进一步加重了美国的债务负担。

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