中信建投：特朗普政策落地趋势分析

研报精选12-11

全文4917字，阅读约需15分钟，帮我划重点划重点01特朗普的政策主张主要集中在贸易和关税、税收及移民三个领域，政策落地难度依次为贸易和关税。02美国立法流程包括多个步骤，如众议院讨论、参议院表决、总统签署等，其中议事阻碍成为少数党阻止法案通过的工具。03特朗普在再次上台后，预计将实施政策的节奏分为三个阶段：移民政策首当其冲，关税政策快速落地，税收政策需要国会立法推进。04然而，特朗普政策落地仍...

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移民改革。贸易和关税政策灵活性高，总统可通过行政手段直接加征关税，但取消最惠国待遇需国会批准；税收政策如减税需通过国会立法，立法程序相对复杂但可借助预算调和程序推进；移民政策受限最大，部分可通过行政命令执行，但涉及财政预算的措施或全面改革需国会批准，且可能面临司法审查。美国立法需经国会两院表决和总统签署，参议院的“议事阻碍”使少数党可阻挠法案。为绕过阻碍，国会可用“调和程序”以简单多数通过预算相关法案，但受“伯德规则”限制。调和程序常用于推动党派重大政策，如特朗普的减税法案和拜登的《美国救援计划》。特朗普的核心政策目标是通过关税、减税和能源供给等经济策略组合，推动美国经济再平衡和增长。其首个任期政策实施节奏分为三个阶段：初期通过行政命令兑现竞选承诺（如反移民政策和边境墙建设），中期依靠国会立法巩固政策成果（如减税法案和贸易协定），后期应对不确定性（如疫情救济和经济复苏）。在2.0时代，特朗普可能优先实施行政自主权较高的移民和关税政策，以树立执政形象并转移政治压力，而减税等需国会批准的政策可能在控制两院多数席位的情况下推进，但立法程序复杂且周期较长。一、特朗普执政主张及落地条件特朗普的政策主张分为三大类：贸易和关税、税收及移民。特朗普在贸易和关税、税收、移民等政策领域的决策权与落实难度各有差异。一是贸易和关税政策。总统拥有广泛的自由裁量权，可利用国家安全等理由通过行政手段直接加征关税，无需国会批准。这使得贸易政策的实施相对容易，且迅速。但是若特朗普政府进一步取消贸易最惠国地位，则需要国会批准。二是税收政策。减税政策需通过国会立法推进，在符合预算调和程序要求的情况下，立法难度较低，但仍需应对国会可能的阻力。2017年特朗普首个任期颁布的《减税与就业法案》将于2025年到期，预计届时特朗普将安排政策延期。三是移民政策。总统可通过行政命令优先执行部分政策，例如驱逐特定类别的移民，但全面移民改革或涉及财政预算的措施（如边境墙建设）需国会批准，同时可能面临司法审查。因此，移民政策的落地难度最大。综合来看，政策落地的难易程度依次为：贸易和关税 < 减税 < 移民改革等需要重新立法的议题。二、美国立法流程美国实行三权分立制度，国会、总统和最高法院分别负责立法、行政和司法。美国的立法流程包含多个步骤，以确保提案经过充分审议，同时平衡不同分支的权力当众议员或参议员提出并起草法案后（预算相关法案通常由众议院发起），法案需经过委员会的批准，然后提交国会审议。首先，众议院对法案进行讨论，并通过简单多数投票后，将其送至参议院表决。参议院通过后，法案最终提交给总统签署，成为法律。此外，总统可以颁布行政命令，以绕过国会直接实施特定政策，但这些命令通常不具备长期的立法效力，并可能受到司法审查。在本次大选中，共和党在总统和国会选举中取得了压倒性胜利，不仅赢得了总统职位，还在参众两院占据了多数席位，国会基本上被特朗普政府牢牢掌控。然而，这并不意味着共和党可以在政策推行上畅通无阻。作为两院的少数党，民主党依然能够利用现有的议事规则，对共和党的立法议程构成重大阻碍。在参议院，辩论原则上没有时间限制，这为少数党提供了一个强有力的工具——“议事阻碍”（filibuster）。通过议事阻碍，少数党可以无限延长对特定法案的辩论时间，从而阻止法案进入正式投票程序。为了克服议事阻碍，结束辩论并推动法案表决，参议院需要获得至少60票的支持，这一门槛显著提高了立法的难度，特别是在党派分歧严重的情况下。调和程序的使用有一个重要前提，即议案必须符合“伯德规则”的要求。“伯德规则”旨在防止非预算事项通过调和程序绕过正常的立法流程，因此对预算调和法案中的内容提出了严格限制。根据这一规则，调和法案中不得包含与预算无关的事项，具体包括以下几种情况：（1）不对预算产生直接影响的事项；（2）在国会委员会未能遵守“调和指令”时增加支出或减少收入的事项；（3）导致赤字增加（或盈余减少）且超出调和立法覆盖范围的事项；（4）涉及社会保障等特定政策的修改。从原则上讲，国会在每个财年最多可以批准三次调和法案，这三次法案分别围绕收入、支出和债务上限这三个主题展开。需要注意的是，每个主题在一个财年中只能使用调和程序一次。因此，调和程序的使用是有限的，通常会被优先用于党派高度关注的重大政策推进，特别是在党派分歧较大但总统和国会控制权属于同一政党的情况下。因为调和程序可以绕过参议院的多数阻挠程序，即仅需简单多数票（51票）即可通过，因此在美国政治中成为推动党派议程的重要工具。历史上，调和程序曾被两党用来通过重大立法。例如，2021年，民主党通过调和程序成功推动了拜登政府的《美国救援计划》，为应对新冠疫情提供了大规模财政支持。而在2017年，共和党也利用调和程序通过了大规模的减税法案，这一法案被认为是特朗普政府的核心经济政策之一。三、政策预测特朗普政策的核心目标可以概括为通过经济策略的组合拳来实现美国经济的再平衡和增长：一方面通过关税收入支持减税和制造业的回流，另一方面通过增加能源供给释放油价压力，以对冲可能出现的通胀上行压力。这些政策不仅是特朗普核心经济议程的重要组成部分，也是其“美国优先”战略的具体体现。在贸易和反移民政策上，特朗普具有较大的行政自主权，可以通过签署行政令直接推进，无需经过复杂的国会立法程序。这使得相关政策更容易迅速落地。特朗普1.0时代政策实施分三阶段：首先，2017年初至年末，快速兑现竞选承诺，如修建边境墙、退出国际协议等，主要通过行政命令，树立“美国优先”形象，但成效及长期影响有限。此阶段政策多被拜登政府撤销或修改。其次，2017年四季度至2019年底，重点推进减税和关税政策，通过法律或协议巩固成果，如《减税与就业法案》、《美中第一阶段贸易协议》及《美墨加协定》，形成长期制度化遗产。最后，2020年至2021年初，受新冠疫情影响，政策转向抗疫与经济复苏，推出经济刺激政策并加速疫苗研发，但选民不满情绪上升，政策在疫情应对与经济刺激间摇摆不定。因此，根据共和党竞选纲领中各类政策的优先排序、特朗普在各种公开场合的言论以及各政策实施的难易程度（例如仅需总统签署行政令即可推进的政策与需要国会批准的政策相比），可以预期特朗普在再次上台后，实施政策的节奏为：（一）针对移民政策首先快速兑现上任前的承诺政策，因此，移民政策首当其冲。特朗普很有可能在上任初期的“百日新政”期间快速推进。移民政策是总统可以直接通过行政表决的，但更广泛的移民政策需要国会立法。特朗普在其上一任期和当前任期内对待移民问题的态度始终如一，采取了强硬的立场。由于美国境内存在大量非法移民，特朗普政府可能会推行更严格的反移民政策，包括大规模驱逐行动、修复边境墙以及对非法移民追责等。这些措施可能会对美国的就业市场和通胀产生冲击。我们认为，反移民政策作为首发政策适合进行压力测试，并留有转圜余地。此外，特朗普还可以将矛盾转移到民主党政府身上。特朗普已在社交网站上确认将宣布国家进入紧急状态，并通过军队驱赶移民。在共和党的竞选纲领中，移民政策占据了重要位置，共有三条承诺，其中两条位列前二。在特朗普与拜登、哈里斯的辩论中，移民政策也是特朗普抨击民主党最多的议题之一。综合来看，特朗普的反移民政策不仅是其竞选策略的重要组成部分，也是其治理理念的体现。所以移民政策应当是特朗普初上任就会推行的政策。但是，移民政策的完全推行需要总统、国会、法院的共同通过。通过流程一般较长，因此，移民政策虽然提出时间非常早，开始实施的进度较快，但是完全落地的周期可能较长。（二）针对关税政策本次特朗普2.0时代的内阁成员构成显著地倾向于非建制派，这一选择不仅反映了特朗普总统对于传统政治体系的某种程度的疏离，也预示着其政策方向的进一步调整与强化，中美关系可能会面临更多的挑战与不确定性。截至11月23日，特朗普已经宣布了20名内阁关键职位的人选，达到1968年以来最快。这一系列的人事布局透露出他对于政策一致性和执行力的高度重视。商务部长卢特尼克、贸易代表格里尔、财政部长贝森特均旗帜鲜明地支持加征关税，关税政策落地可能性较大，速度可能略超市场预期。关税政策的施行仅需要行政法令。因此特朗普将会优先执行关税政策。特朗普政府在其执政期间，有可能会利用1974年《贸易法》的第122条款以及1962年《贸易扩展法》的第232条款，作为法律依据，对其他经济体发起贸易行为的调查。这一举措预示着特朗普政府可能采取更为强硬和直接的贸易保护措施，旨在通过调查并最终落地关税等手段。然而，从历史经验来看，这类贸易调查并非一蹴而就的过程。在正式发起调查后，通常需要预留半年以上的时间来进行深入的调查研究，包括收集数据、分析情况、评估影响等多个环节。同时，这一过程中也会伴随着与美国贸易伙伴之间的谈判和磋商，以寻求双方都能接受的解决方案。此外，即使最终关税措施得以实施，其对美国通胀和国内出口的影响也并非立即显现。关税的落地需要一定的时间才能逐渐传导到经济体系中，从而对通胀水平和出口产业产生实质性的拖累。（三）针对税收政策由于涉及减税，因此特朗普减税的承诺需要国会两院立法通过。共和党党纲中提出了一种策略性的财政构想，即预期通过提高关税收入来为后续减税政策的推进创造条件，这隐含了先实施关税措施、后实施所得税减免的步骤。鉴于上一轮特朗普税改法案（TCJA）将于2025年终止，特朗普已多次表达将减税政策永久化的愿望。因此，预计特朗普团队可能会率先推出新版的减税方案，并在国会内部进行磋商与博弈，力争在2025年底前后实现落地。尽管特朗普在大选中以压倒性的优势获胜，但回顾其首次执政时期，即便当时同样拥有国会多数席位，其TCJA法案也直至2017年底才得以完成立法。若特朗普意图利用当前的国会多数优势，通过和解程序（reconciliation）以简单多数票取消小费税，他可能会选择将这一政策与其他相关政策（例如制造业公司减税、取消社保税与加班税）打包成一个综合性法案来推进，这可能会延长整个法案的通过时间。综上，特朗普2.0时代的政策实施历程，也会是一个层次分明、逐步推进的过程，可以清晰地划分为三个阶段。在他上任的初期，即百日内，特朗普主要忙于进行人事任命，这一阶段的政策转向主要集中在两党意识形态冲突较为激烈的领域，且这些政策转变往往可以通过行政命令来实现，从而避免过多的立法阻力。然而，对于重大法案以及外交政策的推出，特朗普则显得更为谨慎。这些政策往往需要更多的时间和努力来协商、制定和通过。因此，这些政策大多在特朗普执政的一至两个季度后才得以推出。总统任期的后两年，则更多地取决于中期选举的结果。因为中期选举的结果往往会影响国会两党的力量对比，从而决定总统在接下来两年中的立法议程和施政空间。如果中期选举顺利，特朗普可能还有机会推出新的政策法案。然而，如果中期选举显著失利，那么他的施政空间将会大幅压缩，尤其是在内政领域。（1）既有政策落地效果及后续增量政策出台进展不及预期，地方政府对于中央政策的理解不透彻、落实不到位。（2）经济增速放缓，宏观经济基本面下行，经济运行不确定性加剧。（3）近期房地产市场较为波动，市场情绪存在进一步转劣可能，国际资本市场风险传染也有可能诱发国内资本市场动荡。（4）土地出让收入大幅下降导致地方政府债务规模急剧扩大，地方政府债务违约风险上升。（5）地缘政治对抗升级风险，俄乌冲突不断，国际局势仍处于紧张状态。胡玉玮：首席政策分析师。经济学博士、牛津大学博士后、欧盟访问学者。曾担任中国证监会研究院国际金融部负责人、西班牙对外银行（BBVA）驻华代表（养老金与保险）、经济合作与发展组织（OECD）经济学家。世界银行、国际货币基金组织等国际组织顾问专家，中国社科院、中国人民大学、上海对外经贸大学客座研究员。参与或主持多项国际、国家和部委重大经济金融领域研究课题。主要研究领域：宏观经济、国际金融、资本市场。证券研究报告名称：《特朗普政策落地趋势分析》对外发布时间：2024年12月10日报告发布机构：中信建投证券股份有限公司本报告分析师：胡玉玮 SAC编号：S1440522090003研究助理：杨旭泽查看原图 20K","kind":"news","is_publish_news":true,"is_publish_highlight":false,"is_publish_live":false,"is_publish_wemedia":null,"editions":null,"column":"","sentiment":"0","news_tag":"","news_rank":0,"symbols":[],"gpt_button":1},"commentList":[],"isCommentEnd":true,"newsSizeData":{"likeSize":0,"commentSize":0,"repostSize":0,"favoriteSize":0,"likeStatus":false,"favoriteStatus":false},"APP":{"userAgent":"Mozilla/5.0 AppleWebKit/537.36 (KHTML, like Gecko; compatible; ClaudeBot/1.0; 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