黄奇帆：中国对外开放的五大新特征和五大新任务

中国经济周刊11-15

文|黄奇帆当下中国经济进入了一个以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。在新发展格局下，我国正在更大范围、更宽领域、更深层次地跟世界合作，向世界开放呈现出了新特征。在党的十八大以后，我国的对外开放取得了重大新成果。在新发展格局下，党的二十大部署了中国对外开放的五大新任务。黄奇帆《中国经济周刊》首席摄影记者肖翊I摄一、构建新发展格局，是中国经济高质量发展和实现强国战略的必然要求...

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的比重达到71%。第三个阶段，党的十八大以来，中央审时度势、顺势而为，提出了经济发展新常态，并着力推出供给侧结构性改革，持续扩展经济的内生动力，我国进出口贸易占GDP的比重进一步逐年下降，2016年降到了38%，形成了以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局。为什么现在要构建新发展格局？这里面有一个经济发展的逻辑。2013年，中国的货物贸易达到世界第一，占全球贸易量的30%，非常大的基数，如果每年还以百分之十几的量增长，增量这块比许多国家全部贸易总量还多，很容易引发国际贸易摩擦。此外，2010 年中国劳动力进入拐点，同时我们土地成本、各种要素成本和生态环保要求成本提高，再靠消耗大量资源，搞两头在外、大进大出的加工贸易已比较吃亏、不合时宜。再有是最重要的，全世界近80年的经济发展有个逻辑，发展中的大国总是以进出口贸易的外循环为主，拉动自己的经济发展，世界经济强国一定是以内循环为主。比如美国，从1950年到现在的70多年里，任何一年进出口贸易占GDP的比重从来都在30%左右。2022年，欧盟进出口贸易占GDP的比重就是35%。日本经济分两段，在1945年到1975年产业重新振兴的过程中，作为一个发展中国家，拼命依靠国际市场来拉动自己，这一阶段货物贸易占68%左右，服务贸易占 7%左右，进出口贸易占GDP的比重达到75%，以外循环为主。1975年以后，日本进入世界经济强国行列，到现在40多年时间，这一阶段每年的进出口贸易占GDP的比重一直保持在35%左右。以国内大循环为主体是大国成为强国过程中的必然选择。现在试想一下，如果我们2016年还是70%以上的进出口贸易比重，2017年特朗普上台打贸易战、加关税，拜登搞封锁、脱钩，再遇上新冠疫情，在这个过程中如果进出口贸易比重从70%降到现在的38%多，国民经济就会很被动。但是我们在2016年已经自主降到了38%，并且2017年到2023年连续7年我国进出口贸易占GDP的比重始终保持在38%左右，保持了坚定的韧性和抗冲击能力，以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局稳如磐石。2006年到2010年是被动调节，受世界金融危机影响，美国、欧洲购买力下降，我国出口受到较大冲击，到2010年我国进出口贸易占GDP的比重降到了55%；2011年到2016年是主动调整，2016年降到了38%，10年时间从71个百分点降至38个，新发展格局悄然形成。但是，保持进出口贸易总额占GDP的比重在40%以内，只是新发展格局的框架比例，要真正实现以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的内涵，还要有五条：一是提高全要素生产率，形成自立自强科技创新能力；二是建设全国统一大市场，发挥中国大市场的规模优势；三是要通过扩链强链补链，形成一头在内、一头在外，上中下游产业链垂直整合一体化的制造业体系；四是要提高最终消费占GDP的比重，居民收入在国民收入分配中的比重也要显著提高；五是建设更高水平开放型经济新体制。这些内涵，将在中国正在推进的“十四五”规划和2035年远景目标纲要中得以实现。二、新发展格局下，中国对外开放出现了五个新特征在新发展格局下，以国内大循环为主体，实际上并不妨碍开放。中央提出来的战略，是在新发展格局下实施更大范围、更宽领域、更深层次的高水平对外开放。中国这10年的开放和过去40年的开放既一脉相承，又呈现出新发展格局下的五个新特征。一是在投资政策上，从过去几十年的引进外资为主，转变为既鼓励引进来，也鼓励国内企业走出去投资。据统计，1979—2012年这34年里，中国境外投资一共约5000亿美元；而仅在2017—2021年这5年时间内，中国对外直接投资就达到了约7700亿美元。引进来、走出去双向投资的特征已经很明晰地显现出来了。二是在贸易政策上，从过去几十年的扩大出口为主，转变为鼓励出口和增加进口并重。当今世界，出口大国未必是经济强国，因为出口的货物可能是大量的劳动密集型产品、来料初加工产品。而进口大国一般都是经济强国，进口所需的外汇可能来自技术和服务等贸易顺差，货币纳入特别提款权(SDR)成为世界货币，也可与各国直接结算。另外，我国关税总水平已降至7.3%，今后还可能会进一步下降。这样一是可以直接降低消费者进口成本，有利于产业转型升级，增加群众消费福利；二是有利于增加进口，促进实现进出口平衡，为实现国际收支平衡创造条件；三是有利于在经贸谈判中占据主动，进口规模大了，我国在世界经济舞台的话语权自然也大了。中国在2021年超越美国，成为全世界最大的奢侈品消费市场。这都跟我们市场规模大、降关税和增加进口有关。三是在区域开放政策上，从过去几十年的沿海地区开放为先为主，转变为沿海沿边内陆协同开放、整体开放。2010年以前，我国各类国家级的开放措施都是从沿海开始的：20世纪80年代初期推出的14个开放城市、27个经济技术开发区都在沿海；20世纪80年代中后期推出的五大特区都在沿海；20世纪90年代推出的新区开发——浦东新区、天津滨海新区，也都在沿海。党的十八大以后，新的开放措施都是东西南北中一体化开放。在内陆批准了12个新区，沿海增加了5个，再加上原来的上海和天津，现在全国一共19个新区。又如，保税区也从沿海推广到了中西部地区。本质上，开放是一种理念、一种制度、一种办事的方式，和区位无关。德国在西欧的中部，谁能说德国社会开放度比西班牙开放度低？中国过去的开放是以沿海为主，现在转向沿海沿边内陆协同开放、整体开放。四是在产业政策上，从关税与贸易总协定（GATT）和世界贸易组织（WTO）框架下的货物贸易为主，转变为货物贸易和服务贸易共同发展。以往，中国引入的外资主要集中在工业、百货、建筑业和房地产等产品看得见摸得着的有形领域，对金融业、服务贸易等无形领域，如外资银行、保险公司、基金和证券公司，以及教育、医疗、服务业和文化艺术等约束还有很多。党的十八大以来，党中央、国务院要求对服务业、金融业和工商产业的外资企业实行准入前国民待遇、负面清单管理、竞争中性等，实现全方位、宽领域、多渠道开放。现在中国开放度越来越高，开放策略已经转变为宽领域、多渠道、全方位的一种新模式。五是在全球外贸秩序治理方面，从融入和适应全球经济治理体系为主，转变为积极参与甚至引领国际投资和贸易规则的制定修订。中国已经是世界第二大经济体、第一大国际贸易国，不管是投资领域还是贸易领域，中国都有重要的影响力和发言权。从这个角度来看，中国要积极地参与对国际贸易规则的修改，一起参与谈判确立国际贸易规则中新的制度，所以中国不仅是适应现行的国际贸易规则，而且开始介入国际贸易规则的制定和修订，这是一个很重要的变化。具体表现在两个方面。第一，中国现在是WTO的全面支持者，也是WTO改革的重要推进者。第二，在双边或者地区间自由贸易协定（FTA）新的贸易规则讨论谈判当中，中国既是双边贸易谈判的推动者和积极参与者，同时也为了中国人的利益和国际贸易规则的公平合理，参与各个贸易规则的讨论、谈判。《区域全面经济伙伴关系协定》(RCEP）已于2022年正式生效，标志着目前世界上覆盖人口最多、经贸规模最大、最具发展潜力的自由贸易区正式启动，而中国正是RCEP谈判的坚定支持者，在RCEP推进中起到了支柱性作用。已有150多个国家和30多个国际组织加入共建“一带一路”大家庭，这其中经济规则的导向制定，中国起重要作用。三、新发展格局下，中国对外经济取得了三个趋势性、结构性的新成就新发展格局下，中国对外经济在出口产品结构、加工制造方式、引进外资总量三个方面实现了良好的趋势性、结构性、基础性变化：一是出口产品的结构发生了根本性变化。中国的进出口贸易在商品结构上发生了根本性、基础性、基本面意义的变化。具体来说，从1980年代、1990年代一直到新世纪初，中国工业出口产品始终保持着一个特点，即70%是劳动密集型产品，如轻工、纺织、服装、箱包、鞋帽、玩具等，剩下30%是机电产品。然而，到了2023年，中国的出口总量达到了惊人的3.3万亿美元，与2010年的1.6万亿美元相比，翻了一番左右。在这些出口商品中，机电产品和电子信息等技术密集、资本密集型产品占比高达90%。与之相反，轻工纺织等劳动密集型产品只占10%。这一增长的背后，是中国制造业在规模效应作用下大幅度降低的综合成本，使得资本密集、技术密集和装备密集型产品的出口具备了巨大的国际竞争力。曾经，“中国制造”被贴上了廉价的标签，过去我们常说“10亿件衬衫换一架波音飞机”，让人扼腕。如今，中国高铁、手机、电脑、清洁能源装备、新能源车、港机、矿山机械等产品异军突起、享誉世界，在国际产业格局中占有举足轻重的地位。如今可以换一个说法，我们用几台大型港口起重机就可换取数亿美元，用以购买大量石油、天然气、铁矿石等资源，或猪肉、牛肉等大量农产品。可以说，如今的出口结构与过去相比，实现了180度转变，对中国而言无疑是一项利好。二是进出口贸易的生产方式发生了根本性变化。加工贸易曾是中国外贸的“半壁江山”，占进出口的比重最高达50%。加工贸易“两头在外”“借鸡生蛋”最突出特征就是，原材料、零部件从国外进口，通过国内浅层次的加工、组合形成产品再销售到国际市场。这种生产方式附加值低，企业的利润也不高。当下中国进出口贸易中，加工贸易的比重已经大幅度下降，2022年我国加工贸易占进出口总值的20.1%，一般贸易的比重达到63.7%，其余的16.2%为农产品、原材料等初级产品。加工贸易、一般贸易比重的变化，很好地诠释了中国制造业生产方式的升级转换。中国加工贸易从过去的两头在外、大进大出，已转变为一头在内、一头在外，实现了原材料、零部件70%～80%在中国本土生产，形成了中国自主可控的上中下游的全产业链集群，生产的产品既满足国内市场需求，也销售到世界各地。生产方式的根本性变化，极大地提升了中国制造的附加值，推动了中国制造的结构优化，催生了中国产业新技术、新制造、新业态的加速“自主孵化”，以新质生产力驱动中国经济高质量发展。三是引进外资规模逐年增长。过去40多年，中国引进外资（FDI）连创新高，从1980年代平均每年20亿美元，到1990年代平均每年300亿美元，再到2000—2010年平均每年600多亿美元，再到2011—2020年平均每年1200多亿美元，再到过去几年平均每年1600亿美元，中国持续多年成为引进外资的第二大国。可以预见，未来中国仍将是外资最为青睐的目的地之一。许多人认为2020年至2022年新冠疫情期间，外资必然下滑，因为疫情限制了出国考察和合资谈判的次数。然而令人惊讶的是，在这三年期间，中国每年平均引进外资的量达到了1700亿美元。2022年更是成为中国改革开放40多年来引进外资最多的一年，实际使用外资金额达到1891亿美元。德国总理朔尔茨、法国总统马克龙分别于2022年、2023年带着企业家代表团访华。因为俄乌战争导致欧洲能源短缺、成本提高，欧洲的一些制造业企业就加大了对中国的投资，与2021年相比，2022年欧洲对华投资大幅增长70%，达到了121亿美元。事实表明，尽管这几年全球产业链、供应链因贸易战和新冠疫情受到冲击，但外资对中国投资不降反增。原因很明显，中国超大规模市场优势和更深层次开放政策带来的稳定的环境，吸引了全球跨国公司来中国投资。面对近年来国际相对动荡的困境，跨国公司不得不考虑长远发展，并寻找资源更稳定、市场更大的新投资地，中国恰好成为他们的理想选择。不管是从投资环境、营商环境讲，还是从资本的角度讲，中国依然是全球最佳的投资“热土”。四、党的二十大确定了我国下一阶段开放的五大新任务党的二十大再次强调推进高水平对外开放，提出要依托我国超大规模市场优势，以国内大循环吸引全球资源要素，增强国内国际两个市场两种资源联动效应，提升贸易投资合作质量和水平。为此，部署了五个方面的任务：一是以推动制度型开放为重点，贯通内外循环。经过几十年的改革开放，中国已由过去在沿海地区通过设置保税区和出口加工区从事加工贸易、参与国际经济大循环的要素流量型开放，转向以国内大循环为主，稳步扩大规制、规则、管理、标准等制度型开放的新阶段。要通过高水平对外开放让中国的超大规模单一市场成为全球要素资源强大引力场，这就需要打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，让内循环与外循环有效贯通起来。具体而言，一方面，就是要对标国际先进水平，加快调整完善国内相关规则、规制、管理、标准等，促进内外贸标准衔接、检验认证衔接、监管衔接，推进内外贸产品同线同标同质。要聚焦企业需求和市场反馈及时优化政策，切实打通阻碍内外贸一体化的关键堵点，助力企业在国内国际两个市场顺畅切换。要优化内外贸一体化发展环境，落实好相关财政金融支持政策，共同促进内外贸高质量发展。支持市场主体内外贸一体化经营，促进内外贸产业链供应链融合发展；引导加工贸易企业向研发设计、关键零部件生产、维修与再制造、销售结算等产业链中高端延伸；依托开放平台开展内外贸一体化试点，打造内外贸融合发展平台，支持建设内外贸“一站式”解决方案。另一方面，围绕我国对外开放长期存在的短板领域，如金融服务、教育医疗卫生养老和数字经济等，继续合理缩减外资准入负面清单。同时要在国民待遇、公平竞争、知识产权、环境保护、政府采购、公共服务等方面继续深化改革，依法保护外商投资权益。另外，就是要加强跨境电子商务贸易的发展。国内电子商务做得风生水起，跨境电子商务虽有长足发展，但总体规模还很小。这种差距的主要原因就是存在内外贸“两张皮”的问题。今年6月，商务部等九部门出台了《关于拓展跨境电商出口推进海外仓建设的意见》，从5个方面提出了15项具体措施，包括积极培育跨境电商业务主体、增强金融支持、加强基础设施建设与物流体系优化、提升监管与服务水平以及积极开展标准规则的国际化合作与建设等，其内涵就是有效解决内外贸“两张皮”的问题，积极推动电子商务内外贸一体化发展。二是以服务贸易和数字贸易为重点，建设贸易强国。过去10年，全球价值链的重构主要是由知识密集型服务业所推动。中国已是全球货物贸易第一大国，要成为贸易强国必须在服务贸易和数字贸易上发力。近年来，我国在全球服务贸易中的地位不断提升，服务贸易规模连续多年保持世界第二位。但对比发达国家的服务贸易高附加值的行业结构，对比我国40年来货物贸易的发展速度，我国服务贸易存在逆差规模大、结构效益不高等问题，巨量的货物贸易对服务贸易发展理应具有的带动优势没有发挥出来。去年，美国的进出口贸易总额是6.88万亿美元，其中服务贸易1.72万亿美元，占比为25%。欧盟27国2022年的进出口贸易总额是5.58万亿欧元，其中服务贸易2.43万亿欧元，占比为43.5%。中国去年的进出口贸易总额是6.81万亿美元，其中服务贸易0.87万亿美元，占比只有12.8%。从这些对比的数据不难看出，中国的服务贸易占比偏低，其发展大有可为。作为服务贸易中最具潜力、发展空间最大的数字贸易，近年发展迅猛。联合国贸易和发展会议报告数据显示，全球数字服务贸易占服务贸易的比重已由2011年的48%增长至2020年的63.6%。中国在这方面有基础有优势，而且已经申请加入《数字经济伙伴关系协定》（DEPA）。可以预见，未来我国服务贸易占全部贸易额的比重将逐步提升，服务贸易中数字贸易的比重将会逐步提升，服务贸易、数字贸易将与货物贸易一道共同支撑中国贸易强国建设。三是高质量共建“一带一路”，带动全域全方位对外开放。共建“一带一路”倡议提出以来，取得了举世瞩目的成就，在改变世界经济版图的同时，也在深刻影响和塑造着中国对外开放的格局。其中，“中欧班列”的开行和运营，堪称共建“一带一路”的典范。在中欧班列的带动下，沿线通道经济、口岸经济、枢纽经济快速发展，为内陆城市对外开放拓展了新空间。迈入新征程，要继续深化改革，扩大开放，突破一些瓶颈和障碍，加快形成以中欧班列为依托、沿线主要枢纽为支撑、产业链供应链深度融合的国际经贸合作大通道。特别是要考虑通过运力布局的优化调整，为带动全域全方位对外开放作出新的更大贡献。若提升了北上两通道的运输和通行能力，将给东北地区开放带来新的契机。除了北上（东中两通道）、西出（西通道）两大战略方向，还有南向大通道。其中一个是西部陆海新通道，另一个是以中老、中越、中缅三大通道为依托、面向中南半岛的南向通道。这些通道在将丝绸之路经济带与21世纪海上丝绸之路无缝连接在一起的同时，也将带动相关区域的对外开放迈上新台阶。此外，各地还可依据自身的资源禀赋和产业条件与共建“一带一路”国家和地区建设空中丝绸之路、网上丝绸之路等特色合作，提高开放层次和水平。四是实施“自贸港＋自贸试验区＋高标准自贸区网络”战略。党的二十大提出“实施自由贸易试验区提升战略”，我认为需要思考两个问题：一是新一轮科技革命和产业变革正推动重塑经济发展动力、区域分工格局和全球产业链供应链价值链，如何发挥自贸港、自贸试验区开放优势，推动创新要素跨境自由便利流动，进而吸引集聚国际创新资源，打造国际创新合作平台？这既是提升创新能力、建设科技强国的内在要求，也是破解科技脱钩、进一步提升产业竞争力的战略需要。从产业发展需要看，蓬勃发展的数字经济、生物经济和低碳经济对监管的标准和能力提出了更高的要求。这些新经济新业态的发展和监管问题都可以在自贸港、自贸试验区先行先试，取得经验后再逐步推广。二是如何通过自由贸易港和自贸试验区的探索为我国与其他国家和地区共同推进自由贸易协定服务？近年来，美日欧等发达经济体正酝酿超越WTO的高标准经贸规则。同时，中国参与的RCEP已顺利签署实施，中欧投资协定谈判如期完成，已正式申请加入《全面与进步跨太平洋伙伴关系协定》（CPTPP）。总的来看，国际经贸规则演进的基本方向是“三零”，即“零关税”“零壁垒”和“零补贴”，由边境外措施向边境后开放转变，更加强调营商环境的趋同化。这要求自贸港、自贸试验区以更大的力度、更高的标准和更实的举措开展创新探索和压力测试，重点围绕高水平经贸规则所涉及的准入前国民待遇、负面清单管理、知识产权保护、生态环境保护、劳动权利保护、竞争中性、数字贸易以及教育、医疗公共服务开放等八个方面形成突破，加快打造市场化、法治化、国际化一流营商环境，为中国参与国际经贸新规则谈判和全球经济治理探索新经验、形成新示范。五是以“人民币国际化＋高质量走出去”深度参与全球产业分工合作。党的二十大报告提出，有序推进人民币国际化。根据SWIFT的数据，2023年12月，人民币在全球支付清算中的使用比例达到4.14%，与2021年比同期相比上升了近2个百分点，也就是这两年差不多每年以增加1个百分点的速度在提升，目前已经是第四大支付结算货币。越来越多的境外市场主体在考虑使用人民币作为融资货币，用于对华贸易。随着我国人民币互换安排、清算网络日益健全，越来越多的中国企业在“走出去”时选择使用人民币进行对外直接投资，也有越来越多的境内工商企业在国际贸易中倾向于使用人民币作为合同的计价货币。在储备货币方面，自2022年8月起，国际货币基金组织（IMF）最新特别提款权（SDR）货币篮子正式生效，人民币在其中的权重由此前10.92%上调至12.28%。应该说，这些进展十分喜人。但我们还要清醒地看到，人民币的国际化地位总体上与中国经济在世界经济中的地位不相匹配，其国际化仍有很大的空间，有大量工作要做。从全球货币格局看，大致上可以分为三类：一类是美元，是世界货币。美国GDP占全球的25%，但国际支付中将近50%是用美元计价和结算的，美元在全球外汇储备中的比重接近60%。第二类是欧元、英镑、日元等，这些货币对应的经济体占世界经济的比重分别与这些货币在全球市场中的比重大致相当。第三类是其他经济体，其货币地位远低于其GDP在全球中的比例。中国已经是世界第二大经济体，2023年GDP占全球比重达到17%。未来，人民币国际化至少要实现与欧元、英镑、日元相当的地位，与中国在世界经济中的比重相当。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》提出，推动金融高水平开放，稳慎扎实推进人民币国际化，发展人民币离岸市场。人民币国际化是金融高水平开放的重要内容。稳慎扎实推进人民币国际化，可以从以下几个方面推进：第一，继续推动中国跨境贸易以人民币计价、人民币结算。当前，我国对外贸易再创新高，特别是未来将增加进口。2023年前9个月，货物贸易项下使用人民币结算的比例达到24.4%。而且随着高质量共建“一带一路”的持续推进，特别是随着我国与东南亚国家经贸合作的深化，预计到2030年，这一比例将达到35%；到2035年将达到45%。以此为基础，预计人民币在全球支付结算中的比重每年增加1个百分点，到2035年人民币在支付结算中的比重将达到17%左右。第二，继续改善服务，为跨境电商等新业态新模式提供跨境人民币结算服务。2023年，中国跨境电商进出口2.38万亿元，增长15.6%，跨境电商成为全球贸易的新势力，成为推动中国贸易发展的重要动能。通过推进通关、税务、外汇等监管创新，营造有利于新业态新模式发展的制度环境。未来，随着越来越多的中小企业“触电上网”，将推动人民币国际化应用。第三，继续扩大开放，为“引进来”“走出去”提供更加便利的投融资服务。过去40多年，中国引进外资连创新高，可以预见，未来中国仍将是外资最为青睐的目的地之一。这个过程中，外资进入中国，可以是外币，也可以是人民币。外资以人民币进入，可以成为人民币的回流机制。同时，随着中国企业走出去，对外投资也可以用人民币作为主要币种，带动人民币走出去。这样一来一去，形成人民币双向循环的良性机制。第四，加快发展人民币离岸市场。目前，香港、新加坡、伦敦等已经成为主要的人民币离岸市场。其中香港是全球最大的离岸人民币中心。接下来要继续发挥香港作为离岸人民币中心的地位，进一步丰富人民币产品，为人民币离岸投融资提供更好的标的。同时，注意到RCEP区域也是人民币跨境使用最为活跃的地区之一，推动人民币在RCEP区域使用也是离岸人民币市场建设的重要方向。近年来，围绕资本项下可兑换，有关部门做了大量工作，取得了不少进展。但是，需要指出的是，人民币国际化与资本项下自由兑换有联系也有区别。不是资本项下自由兑换就意味着人民币国际化就能水到渠成，而是反过来，只有人民币国际化达到一定程度，才是资本项下自由兑换的必要条件。这里面实际上是金融开放与安全的权衡。什么时候人民币国际化水平达到与中国在世界经济中的地位相当的程度，资本项下更加自由的兑换才具备了必要条件。（据重庆市原市长黄奇帆2024年8月28日在中山大学演讲整理，本刊获得授权发表，有删节）查看原图 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​黄奇帆：中国对外开放的五大新特征和五大新任务

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黄奇帆：中国对外开放的五大新特征和五大新任务