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核心观点
9月底以来，民调显示特朗普胜选概率上升，而特朗普和拜登政府在产业政策、尤其是环保、绿色能源相关政策上的理念存在较大差异。如果哈里斯当选总统，虽然共和党仍然很可能掌握参议院多数席位，但是目前的产业政策、如IRA（通胀削减法案）等的延续性可能更好。如果特朗普当选，可能部分、甚至较大程度上逆转拜登政府在过去4年间推出的产业政策，尤其是IRA。由此，作为“共和党再度执政系列”的第三篇专题报告，本文将着重分析在政府换届背景下、不确定性最高的IRA可能受到的冲击。值得注意的是，拜登政府推出的三大产业政策明显提振了企业投资、推升增长，而特朗普可能更多依赖减税、去监管、以及提振传统能源行业产值等。
2021年11月来，拜登政府先后推出基建法案、芯片法案和IRA三大法案来扩大政府直接投资、以及加大对企业的财政补贴，而后者明显提振了私有部门投资。三大法案计划在2022-31年间对基建、芯片、新能源等行业新增1.26万亿美元的财政支出，相当于2022年美国名义GDP的4.9%。其中，IRA新增财政支出4,330亿美元（占GDP的1.7%），绝大部分是以税收抵免的方式补贴能源安全与气候变化领域（约为3,700亿美元）。伴随三大法案的实施，2022年下半年起，美国联邦政府用于拉动经济的（扣除周期性赤字之后的）结构性赤字率明显上升，其中政府补贴亦带动私有部门投资。2022年4季度开始，以计算机、芯片行业为代表的企业持续加大建筑投资，同时制造业企业对清洁能源领域的投资也快速增长。
加强基建和发展半导体行业是两党共识，但两党在能源政策上分歧较大，未来IRA的执行可能会面临挑战。特朗普1.0时期产业政策的主要方向是推动制造业回流美国，鼓励先进制造业和新兴制造业发展，并加强对关键性技术的保护；能源政策方面，特朗普强调追求美国能源独立、促进经济与就业，核心措施是发展传统能源。特朗普2.0或将延续1.0时期的产业及能源政策，但更强调减税和放松行业监管。哈里斯在延续拜登政府支持气候环保和绿色能源（包括IRA）的同时，还提出碳关税、气候计划等更积极的措施。
理论上，美国国会和总统都拥有削弱IRA的权力。由于IRA动用了预算和解程序，美国国会在简单多数支持的情况下就有权修改或撤销IRA，并且还可以通过国会审查法案（CRA）推翻财政部近期通过的IRA相关落地规则。同时，美国总统可以通过签署行政命令的方式影响IRA的执行，包括收紧项目准入与合规审查、增加项目贷款和税收抵免的限制及收紧补贴审查、调整预算拨款、以及延长支持资金审批时间等潜在措施。此外，美国总统还可以通过改变传统能源和清洁能源的使用成本，来间接影响IRA的执行效果。
如果出现特朗普赢得总统选举且共和党获得参众两院多数席位（即共和党“横扫”）的情形，IRA受到的冲击可能较大。IRA主要补贴的新能源和电动车领域可能受影响最大，直接涉及计划的补贴规模约1400亿美元，但由于IRA实际落地规模是计划的数倍，实际影响规模可能超过7000亿美元。
不论总统和众议院归属如何，大选后美国财政政策均可能维持扩张态势，但对不同行业的影响可能迥异；若共和党再度执政，可能更有利于传统能源行业，而不利于新能源和电动车产业链。特朗普对内更大的减税力度或足以对冲其削减IRA补贴的影响，由此削减IRA并不一定带来美国财政赤字的下降。但由于企业对IRA可能被削弱已有一定预期，如果后续“靴子落地”，冲击可能相对可控。但分行业看，若共和党再度当选，削弱IRA将对新能源和电动车产业链造成不利影响，但将提振传统能源行业发展。
风险提示：美国大选结果超预期，大选后产业政策的落地不及预期。
目录
一、美国大选或将影响美国产业政策、尤其是IRA的执行
1. 美国产业政策复兴
2. 两党在能源政策上分歧较大，美国大选或将影响IRA的执行
二、迄今为止IRA的执行情况及影响
1. IRA旨在加大美国在新能源领域的投资
2. IRA明显提振美国对新能源领域的投资，并创造大量就业机会
三、美国国会与总统拥有哪些权力来影响IRA？
1. 美国国会拥有的影响IRA的权力
2. 美国总统也拥有削弱IRA的权力
四、美国大选结果将如何影响IRA？
1. 美国大选的不同结果对IRA的影响迥异
2. IRA可能受到影响的具体领域分析
五、削减IRA将带来哪些影响？
风险提示
正文
一、美国大选或将影响美国产业政策、尤其是IRA的执行
1.美国产业政策复兴
近年来，美国产业政策从低谷中崛起，直接干预型的产业政策显著增加，并且加大了对新兴产业、涉及供应链安全的相关产业的扶持力度。2021年11月以来，拜登政府先后推出三大产业政策，计划在2022-31年间对基建、芯片、新能源等行业新增1.26万亿美元的财政支出，相当于2022年美国名义GDP的4.9%。2021年11月、2022年7月和8月，美国国会先后通过了基础设施投资和就业法案（简称基建法案；Infrastructure Investment & Jobs Act）、芯片和科学法案（简称芯片法案；Chips and Science Act）、通胀削减法案（简称IRA；Inflation Reduction Act）。具体看，基建法案计划在2022-29年间对基础设施建设拨款1.2万亿美元，其中约5,500亿美元为新增财政支出，预计在五年内投放；芯片法案计划在2022-31年新增财政支出2,800亿美元，其中约2,000亿美元为科研经费、资金到位需要国会拨款，527亿美元用于补贴芯片研发和制造，另有约240亿美元为芯片生产提供25%的投资税收抵免；IRA计划未来10年针对能源安全与气候变化、延长平价医改补贴等领域新增财政支出约4,330亿美元，其中能源安全与气候变化领域的相关支出约为3,700亿美元，基本采用税收抵免的形式。
自实施以来，美国三大产业政策在增加政府直接投资的同时，还大幅提振企业投资。我们估算，扣除周期性财政赤字之后，真正提振经济增长的结构性财政赤字占美国名义潜在GDP的比例在2022年下半年开始同比上升，与美国政府支出对GDP环比增长的贡献转正的时点一致（图表1）。与此同时，美国政府补贴带动了私有部门投资，2022年4季度以来企业建筑投资明显回升，其中计算机、芯片行业的建筑投资扩张最明显（图表2和3；参见《美国财政补贴大幅提振企业投资》，2023/7/31）。
据CBO估算，2024-31年间美国三大产业政策还将推升财政赤字2,588亿美元，相当于2022年美国名义GDP的1%，但美国大选或将带来不确定性。据CBO估算，2024-31年间基建法案、芯片法案、IRA将分别增加美国财政赤字+2,515、+740、-668亿美元，合计增加财政赤字2,588亿美元（占2022年美国GDP的1%）。三大法案对财政赤字的拉动主要集中在2027年之前，随着2028年开始IRA预计将减少财政净支出，2028-29年间三大法案下新增财政赤字规模将明显下降，并在2030-31年间转为减少财政赤字（图表4）。就IRA而言，CBO预计2024-27年间IRA将增加财政赤字488亿美元（占2022年美国GDP的0.2%），而2028-31年间IRA将减少财政赤字1,156亿美元（占2022年美国GDP的0.45%）。然而，随着美国大选临近，由于两党的产业政策主张不同，三大法案、尤其是IRA的执行可能面临不确定性。
2.两党在能源政策上分歧较大，美国大选或将影响IRA的执行
美国大选对基建和芯片法案的影响可能不大，而考虑两党在能源政策上分歧较大，未来IRA的执行可能会面临挑战。加强基础设施建设和发展半导体行业是两党的共识，而且基建和芯片法案也是两党共同通过的法案。如果共和党赢得大选，预计将继续支持基建和芯片法案，但其“美国优先” 的政策取向可能会限制政府投资或税收补贴的流向，如可能将受外国关注实体（FEOC）排除在外。另一方面，两党在能源政策上存在较大分歧，其中民主党强调发展新能源、关注气候变化，而共和党则鼓励发展传统能源。如果共和党赢得大选，IRA的执行可能会面临一定挑战，因此下文中我们将主要分析美国大选对IRA的潜在影响。
在之前任期内（2017-2021年），特朗普产业政策的主要方向是推动制造业回流美国，鼓励先进制造业和新兴制造业发展，并加强对关键性技术的保护。在2016年竞选期间，特朗普就提出“亿万基建计划”来提升美国产业竞争力。在2017年就职之后，特朗普先后提出发展先进制造业、以及人工智能（AI）、5G等新兴行业的发展战略（图表5）。但与奥巴马时期通过“再工业化”来巩固美国在科技创新领域领先地位的长期目标不同，特朗普推动制造业回流更多是出于创造就业岗位、以缓解美国产业空心化和工薪阶层大量失业的短期目标。此外，特朗普时期的产业政策更重视产业安全，并强调通过出口管制、鼓励高科技企业加大研发投入、反对低技术移民、设防工业间谍等多元化的手段来加强对关键性技术的保护。
能源政策方面，特朗普在之前任期内强调追求美国能源独立、促进经济与就业，核心措施是发展传统能源。特朗普在之前任期就职第二天就发布了“美国国家能源计划”，此后推出了包括批准新的输油管道建设、重新评估清洁能源计划、向油气开发活动开发新的近海水域、宣布退出《巴黎气候协定》等在内的一系列能源新政。综合来看，特朗普否认气候变化并轻视新能源技术，主张促进煤炭、石油和天然气等化石能源的开发和利用。
今年共和党竞选纲领延续了特朗普之前实施的产业及能源政策，继续强调促进关键供应链回流美国，发展传统能源。具体看，传统制造业方面，共和党竞选纲领表示要促进关键供应链回流美国、取消拜登政府的电动汽车强制令、限制特定国家的汽车进口等；新兴产业方面，支持加密货币（反对创立央行数字货币）、AI以及太空领域的发展；能源方面，放松对传统能源的管制，释放美国能源产能；取消当前绿色能源的相关政策。
民主党总统候选人哈里斯则继承了拜登的主要政策，并且在能源政策上更加激进。哈里斯曾在2019年表示支持征收碳关税；在2020年首次竞选总统期间，哈里斯提出一项耗资达10万亿美元的气候计划，致力于让美国在2030 年电网实现碳中和、并在2045年成为清洁能源经济体；担任副总统期间，哈里斯一直致力于推动和实施《两党基础设施法》和《通胀削减法案》中气候条款，支持电动汽车和清洁能源项目的发展。根据民主党近期更新的经济政策，哈里斯延续了拜登政府对气候环保和绿色能源的支持，包括支持《通胀削减法案》中的政府补贴和税收减免，并且在气候环保和绿色能源方面比拜登政府更为积极，将气候危机视为国家安全的重大危险并置于国家议程的优先位置、强调更积极地推动清洁能源和电动汽车的政策扶持。（参见《美国大选跟踪之五——民主党代表大会：更新版经济政策现雏形》，2024/8/20）。
二、迄今为止IRA的执行情况及影响
1.IRA旨在加大美国在新能源领域的投资
2022年IRA发布之初，预计将在2022-2031年十年间针对新能源领域增加近3700亿美元财政支出，利用财政补贴推动美国新能源领域的投资。IRA希望通过增加税收和医药改革提高财政收入，从而在未来十年削减约3000亿美元的财政赤字，并通过降低医疗成本和投资新能源实现降低通货膨胀的目标。然而，IRA中每年削减的赤字规模最多不及GDP的0.4%，甚至前5年平均削减规模不及GDP的0.1%，对通胀的作用几乎可以忽略不计。但IRA更大的作用可能在于其对清洁能源的投资力度空前。它将在未来10年内新增3,690亿美元财政支出用于能源与气候变化领域，占总支出的约85%；支出领域包括绿色电力、储能、新能源汽车等产业链，以及绿氢、CCUS等新兴低碳技术（图表6）。具体支出分布来看，清洁能源税收抵免和电动车相关补贴的支出占比较大，分别约占70%（2600亿美元）和22%（800亿美元）（图表7）。
IRA中财政支出的授予规模已达最初测算的三分之二，其实际落地规模可能远超最初计划。IRA主要补贴清洁能源、新能源车、先进制造业、工业脱碳、清洁氢能等领域，除清洁氢能之外，相关补贴措施基本已落地，大部分补贴和信贷资金也已被授予。白宫数据（2024年8月）显示，自IRA签署两年以来，近三分之二的资助、补贴和信贷资金已经被授予，若按照最初规模推测，预计剩余不足1,230亿美元，但IRA实际落地规模可能远超计划。具体分领域来看：
1）清洁能源技术
清洁能源项目主要为太阳能、风能储能设备等清洁能源投资和生产提供补贴，主要措施涵盖七大具体条款，涉及投资税收抵免（Investment Tax Credit, ITC）、生产税收抵免（Production Tax Credit, PTC）、清洁能源技术贷款以及温室气体减排基金四个方面。其中生产税收抵免和投资税收抵免至少为2025年前开始建设的设施提供30%的投资税收抵免（ITC）、以及27.5美分/千瓦的生产税收抵免（PTC）；清洁能源技术贷款计划持续到2026年；温室气体排放基金则已落地兑现。
清洁能源技术领域的条款对储能市场有重要影响，特别是它首次为独立储能提供投资税抵免（图表8）。法案发布前，储能系统需要与太阳能匹配一定比例才能获得补贴，而IRA发布后，独立储能被纳入补贴范围，且补贴延长了十年。而且IRA并未对户用储能进行生产地限制。
2）电动汽车
新能源汽车领域主要涵盖四个具体条款，包括电动车信贷、二手电车信贷、合格商用电动车信贷、替代燃料汽车加油资产信贷。最初CBO预计IRA将在10年内为电动车领域提供约800亿美元支出，而最新财政预算显示补贴规模将达2000亿美元左右。根据IRA中的税收抵免政策，消费者购买每台新电动汽车可获得最高7,500美元的税收减免，但设定了特定要求，其中关于外国敏感实体的规定可能会拓展到其他领域。
电池关键矿物：一定比例的电池关键矿物（包括锂、钴、石墨、镍等近50种金属）必须在美国或者与美国签订有效自由贸易协定的国家（目前有20个国家与美国签署自由贸易协定，但不包括中国）范围内提取或加工，或通过在北美回收电池获取。
电池组件：电池中包含的在北美已制造或组装的组件（如电极活性材料（正负极、电解质盐、负极集流体、溶剂、添加剂）、电芯、pack等）的价值百分比需达到或超过法案要求的百分比。
组装地要求：合格车辆的最终组装必须在北美进行。
受关注外国实体（foreign entity of concern，FEOC）无法获得补贴：根据法案规定，2023年12月31日后投入使用的电动汽车，只要有任何电池组件部分在外国敏感实体生产或组装，则该电动汽车便无法获得税收减免；2024年12月31日后，只要有任何关键矿物在外国敏感实体提取、加工或回收，则该电动汽车便无法获得税收减免。
3）先进制造业
制造业与清洁能源经济领域主要涉及先进能源项目信贷（48C）、先进制造业生产信贷（45X）两大条款。前者最初的总规模为100亿美元，目前已落地40亿美元，而最新财政预算的规模达770亿美元；后者正在执行中，计划于2029-2032逐步退出。根据IRA的第45X条，对于在美国生产并出售与清洁能源生产相关的零部件，如逆变器、太阳能组件、风能部件、合格的电池组件等，给予税收抵免（图表9）。其中明确包括电池芯，电池模组以及电极活性材料。减税措施引发了清洁能源和制造业企业的投资热潮，根据最新测算，先进制造业减税措施至少将带来5250亿美元的相关投资，但是近期由于政策的不确定性，电动车、太阳能和风能等项目的投资正在推迟。
4）工业脱碳和清洁氢能
IRA为碳捕获和存储、氢能发展等提供相关税收抵免，将激励该领域的投资。具体来看，IRA中关于工业脱碳领域的条款主要涉及碳氧化物封存信贷（USC 45Q）和先进工业设施部署计划，前者计划持续到2032年末，后者则计划持续至2026财年。清洁氢能领域，将针对清洁氢能生产和能源税发布税收抵免政策，但具体规则尚未落地。
2.IRA明显提振美国对新能源领域的投资，并创造大量就业机会
IRA大幅提高了美国能源领域的财政补贴，年均新增能源支出约占美国2023年名义GDP的0.3%，并且IRA最终支出规模可能大幅超出初始测算。IRA法案实施后，2025财年财政预算显示2023-2031年能源税收抵免总计将高达9390亿美元，比法案实施前2024财年预算多出了超过8000亿美元；年均支出较法案实施前增加了约890亿美元，约占2023年美国名义GDP的0.3%（图表10）。而且，由于IRA为符合条件的特定项目提供补贴，相关项目投资的大幅增长将导致其最终补贴规模超出预期。美国2025财年预算显示2023-2031年间清洁车辆、先进制造业生产等部分IRA法案相关的支出将接近9000亿美元，为2022年CBO对这些项目支出测算的4.4倍，其中清洁能源生产、情节车辆、先进制造业生产、清洁能源投资等领域的支出规模变化较大，清洁能源生产支出规模超过2000亿美元，而CBO的测算仅为112亿美元；清洁车辆支出将达到1940亿美元，为2022年CBO测算的3.6倍；先进制造业生产达1880亿美元，为2022年CBO测算的3.2倍（图表11）。
IRA明显推升美国在清洁能源领域的投资规模，尤其是太阳能、电池、电动车等领域。白宫的数据（2024年8月）显示，自IRA签署成为法律以来，清洁能源投资超过2650亿美元；根据Clean Investment Monitor数据，2023年美国在清洁能源、清洁汽车、建筑电气化和碳管理技术等制造和发展方面共新增投资2,840亿美元，同比增加 36%；今年2季度新增投资760亿美元，同比增长约27%（图表12）。受此推动，美国制造业、能源与工业投资同比增长较快（图表13），以Clean Investment Monitor的数据推算，2023年清洁能源投资对制造业投资的贡献达3.6个百分点，今年上半年的贡献达2.7个百分点。
从具体投资领域看，太阳能、电池、电动车等领域的投资增长较快。截至今年2季度，美国太阳能、电池、关键矿物、风能实际投资分别较2022年3季度增长10倍、5.4倍、2.3倍、2倍（图表14）。同时，IRA在电动汽车和先进制造业方面提供的税收抵免对相关产业链的供给端和需求端均有较为明显的成效，从投资端来看，IRA签订后的一年时间内，美国电动车投资项目显著提升，尤其是计划中项目在上年９个基础上增加至24个（图表15）；从需求端来看，自IRA签订后美国纯电动汽车销量和电池出货量均有较大的增幅（图表16和17）。
美国新增清洁能源投资项目带来了大量就业机会。白宫公布的数据显示，IRA实施两年以来在美国创造了超过33万个新增就业岗位；根据2024年《美国能源与就业报告》，2023年美国新增清洁能源就业14.2万个，同比增长4.2%，增速是传统能源就业和美国经济增速（2%）的两倍。其中电池、能源和太阳能相关项目对就业岗位的贡献度较高，电动车的就业岗位增加了1.7万，同比增长12.9%；太阳能行业新增就业岗位超1.8万个，同比增长5.3%；风能就业增长了4.6%。
三、美国国会与总统拥有哪些权力来影响IRA？
1.美国国会拥有的影响IRA的权力
由于IRA动用了预算和解程序，在获得两院简单多数支持的情况下，美国国会就有权修改或撤销IRA。作为已生效的法案，IRA受到法律程序保护，若要对其中的条款进行修改或撤销该法案，都必须经过严格的国会立法流程：首先，由总统或议员提出相关提案；其次，该提案需在参众两院的委员会中获得过半数支持；然后，提案需在参议院和众议院均获得超过二分之一的支持才能进入最终的投票环节 。在最终投票中，奉行简单多数原则，获得多数支持的提案将提交给总统签署（图表18）。除了撤销IRA之外，考虑IRA中大部分项目是以税收抵免的方式获得补贴，国会也可以选择直接修改IRA中的税收抵免条款。预计通过国会修改或废除IRA法案将耗费较长流程，具体审批流程可能持续几个月到数年不等，作为参考，此前IRA法案从提案到最终立法耗时约1年（2021年9月27日～2022年8月16日）。
此外，国会还可以通过国会审查法案（CRA）推翻近期美国财政部通过的IRA相关落地规则。国会审查法案要求联邦机构在规则生效前向国会提交最终规则，并授予国会通过立法推翻或否决规则的权力，国会可以在最终规则提交后的60个立法日内提出联合决议。CRA的执行流程与国会立法流程相似，只需参众两院的简单多数即可将不赞成决议提交给总统，避免参议院阻挠叙事下需要60张赞同票才能推进的情况。2017-2018年，特朗普担任总统且共和党掌控两院期间，国会利用CRA废除了奥巴马政府颁布的16项规则。参考今年及过往立法日的安排，今年6月7日之后提交的规则均可能在明年新政府上任后被推翻。考虑到国会实际立法日数量往往多于计划，下一届国会能提出反驳的规则提交区间可能更短。比如拜登任职总统时的117届国会能对2020年8月21日之后提交的规则提出反驳，特朗普任职总统时的115届国会能对2016年6月13日之后提交的规则提出反驳。
2.美国总统也拥有削弱IRA的权力
美国总统可以通过签署总统行政命令的方式影响IRA的执行，但无法废除IRA、也无法推翻其中的税收抵免条款。总统行政命令是指由美国总统签署的官方指令，是美国总统行使行政权的重要工具。它本身并非法律，所需时间较短，流程也较为简单，无需经过国会批准（图表19）。如2017年特朗普在上任之初就签订了多项总统行政命令，包括降低《平价医疗法案》废除过渡期的经济负担、加快高优先级基建项目的审批、改进边境安全和移民执法等。但是，总统行政命令不能废除IRA，但可以对它的执行过程进行调整，包括收紧项目准入与合规审查，增加项目贷款和税收抵免的限制以及收紧补贴审查，调整预算拨款，延长支持资金审批时间，放宽油气监管要求等。值得注意的是，IRA法案中税收减免相关内容仅能以立法方式取消或削弱，总统无法通过行政命令单方面取消这些税收减免。但总统可以修改美国财政部提出的执行IRA的具体规则，这也是民主党力求今年落地IRA大多数执行规则的原因。此外，美国能源部（DOE）、环境保护局（EPA）等部门的绿色贷款审批等政策可能受阻，这些部门在特朗普上一任期内受到的制约较大。
除了直接影响之外，美国总统还可以通过改变传统能源和清洁能源的使用成本，来间接影响IRA的执行效果。如果对传统能源的管制放松，叠加传统能源产能释放，美国传统能源的使用成本可能会下降。另一方面，如果减少对清洁能源的补贴、或者对清洁能源的补贴政策收紧，清洁能源的使用成本可能上升，可能会间接导致企业或消费者更倾向选择使用传统能源。
四、美国大选结果将如何影响IRA？
1.美国大选的不同结果对IRA的影响迥异
近期特朗普民调支持率上升，共和党获得参众两院多数席位（即共和党“横扫”）的概率上升。目前RCP民调数据显示特朗普已在全部摇摆州领先哈里斯，博彩概率也显示特朗普的胜选概率反超哈里斯（图表20和21）；两院选举方面，博彩概率显示共和党赢得参议院的概率远超民主党、赢得众议院的概率也在近期反超民主党（图表22和23），考虑到历史上众议院的归属与总统大选结果有较强的相关性，目前共和党在11月总统和两院选举中“横扫”的概率较高（图表24）。
如果出现共和党“横扫”的情形，IRA受到的冲击可能较大。若共和党全面赢得选举，IRA的部分重要补贴项目可能受到冲击，尤其是清洁能源生产、清洁能源投资和电动汽车领域的补贴，涉及直接补贴规模约1４00亿美元（2025-2031年合计，CBO测算），年均规模占2023年GDP的0.1%。但IRA实际的落地规模和节奏已远超CBO的测算，根据2025财年预算中补贴支出的测算，相关项目涉及的补贴规模或达7500亿美元左右（2025-2031年合计），年均规模占2023年GDP的0.4%（图表25）。
如果共和党赢得总统、但未赢得众议院的情形下，特朗普还可以通过总统行政令的方式影响影响IRA执行过程。由于总统行政令无法干预已经通过的财政补贴和资金分配，“共和党总统 + 分裂国会”的情况下，IRA受到的影响或将小于共和党全面赢得选举。若假设新能源汽车、清洁能源生产和投资补贴等政策受到新政府的挑战，则对应涉及的非税收直接补贴规模约为2300亿美元（2025-2031年累计，美国财政预算）。
若民主党赢得总统选举，无论两院的选举结果如何，预计IRA都将继续推行。民主党赢得总统选举的情况下，即便共和党掌握两院并通过新法案削弱IRA，总统可以通过行使否决权来避免国会对IRA进行大幅修改。因此，在哈里斯赢得总统选举的情况下，IRA大概率将继续实施。
2.IRA可能受到影响的具体领域分析
IRA的主要条款中涉及能源部分包括清洁能源技术、制造业与清洁能源经济、清洁车辆、工业脱碳和清洁氢能等领域。其中，清洁能源、新能源汽车可能是共和党方攻击的重点，相关条款的执行可能发生较大变动，部分与传统能源相关的部分、以及一些红州受益较多的部分预计变动不大。
1）清洁能源技术领域
如果共和党赢得美国大选，可能在清洁能源相关条款的实施时间、范围等细节进行修订。共和党人可能修改可再生能源投资税收抵免和生产税收抵免的时间表，将投资税收抵免（ITC）和生产税收抵免（PTC）的抵免期限制为三年；或者取消对能源社区、低收入家庭和社区的奖金。根据2022年CBO的测算，投资和生产税收抵免将分别在2023-2031年增加508和112亿美元支出，而美国2025财年预算中二者的支出分别高达2023和1579亿美元。若根据最新预算，到2031年清洁能源抵免支出可能受影响的规模超3000亿美元，但考虑到共和党大概率只调整部分执行内容，即使共和党全面赢得大选，税收抵免方面受影响的规模可能相对有限。
2）电动车领域
两党对清洁车辆税收抵免的分歧较大，如果共和党赢得大选，可能通过“收紧标准”阻碍电动车相关的税收抵免。对众议院和参议院共和党认“信号立法”的调查表明 ，电动汽车税收抵免是共和党立法者的最热门的推翻目标。共和党收紧标准的可能方式包括：1）实施更严格的受关注外国实体（FEOC），使消费者更难获得电动汽车税收抵免；并恢复每个制造商20万辆的上限；2）加强制造商信贷条款下对关键矿物或电池组件的要求。美国2025财年预算中2023-2031年新能源汽车支出高达近2000亿美元。
3）制造业与清洁能源经济领域
如果共和党赢得大选，可能针对先进制造业相关条款引入FEOC条款。先进制造业生产信贷（45X）条款主要为太阳能、风能和储能项目制造组件的制造商提供税收抵免，共和党或可能会在45X内引入FEOC条款，将外国实体被排除在外。不过，在计划为规模100亿美元的合格先进能源项目信贷（48C）中，有40亿美元需要投向指定“能源社区”即靠近关闭的燃煤电厂或退役矿井的位置，这些都是传统支持共和党的选区，因此该部分补贴大概率不受影响。
4）工业脱碳领域
工业脱碳领域的条款与传统能源息息相关，预计不会受政党更替的影响。其中，条款中碳氧化物封存信贷（USC 45Q）提高了碳氧化物封存的信贷额度，对以石油和天然气为发展重心的红州是重大利好，45Q将促进包括俄克拉荷马州、德克萨斯州、路易斯安那州在内的红州的清洁能源投资 。因而，这一税收抵免条款同时得到两党的支持，如2021年11月通过的两党基础设施法中就包括超过100亿美元的碳捕获、利用和储存项目。
5）清洁氢能领域
清洁氢能领域的具体规则尚未落地，但由于红州将从该条款中显著受益，因此预计该条款受影响的概率较低。清洁氢能领域的主要条款为清洁氢气生产税收抵免（USC 45V），2023年12月，美国财政部、国税局发布氢气生产信贷拟议规则，但由于工业界、美国能源部和环保倡导者在信贷设计上存在分歧，最终规则尚未宣布。清洁氢能的主要发展地区中不乏红州。2023年，美国能源部宣布将墨西哥湾沿岸作为美国七个区域清洁氢中心之一，并同时宣布将休斯顿（德克萨斯州）定位为全球清洁氢市场的中心。在其他六个清洁氢中心中，还包括北达科他州、南达科他州、印第安纳州、蒙大拿州等明显倾向共和党的州 。因而，清洁氢能税收抵免条款同时得到两党的支持，如2021年11月通过的两党基础设施法中就包括80亿美元的绿色投资氢能中心项目。
五、削减IRA将带来哪些影响？
不论总统和众议院归属如何，大选后美国财政政策均可能维持扩张态势。特朗普在之前任期内推出了《减税与就业法案》（TCJA），将企业所得税从35%调降至21%、并对居民个税实施减免政策；在最新竞选纲领中，特朗普再度承诺实施减税政策，包括将企业所得税税率从21%降至20%，并可能通过关税来替代所得税；将2025年12月到期的个人减税政策进一步延期；可能免除对小费征税（tips tax）。根据美国税务基金会和CRFB的静态测算，上述措施将导致未来十年美国财政赤字累计扩大4.1万亿美元（占2023年GDP的15%）；未来十年平均赤字率上升1.3pp至7.3%。（参见《如果共和党再度执政——财政篇》，2024/10/20）民主党竞选宣称的财政政策同样呈扩张效应，但其赤字结构存在一定差异，对产业政策、福利、和对外援助相关的支出强度可能更大。（《美国大选宏观追踪之六：财政政策分水岭》，2024/8/29）。相比IRA法案在2024-2027年间预计增加的近500亿美元赤字，特朗普对内更大的减税力度带来的财政收入下降，或足以对冲其削减IRA补贴导致的财政支出减少，由此削减IRA补贴并不一定带来美国财政赤字的下降。
由于大选的不确定性，美国产业政策的提振效果或已边际放缓，在一定程度上反映企业预期IRA可能被削弱的影响，如果后续“靴子落地”，冲击可能相对可控。近期产业政策对投资的提振边际走弱，美国制造业实际建筑支出呈现高位企稳的走势，对增长的拉动作用明显下降。由于美国两位总统候选人对产业政策的态度分化，有关未来财政补贴能否持续的不确定性上升，或在一定程度上拖累企业投资意愿（参见《联储降息阻力下行，必要性有所上升》，2024/6/24）。企业投资决策可能已领先于产业政策变动，而且制造业投资具备一定的延续性，因而如果后续“靴子”落地，投资受到的冲击或相对可控。此外，如果共和党赢得大选，传统能源行业的投资有望扩张，将在一定程度上抵消新能源政策变化对经济带来的冲击。
但分行业看，若共和党赢得选举，可能更有利于传统能源行业，而不利于新能源和电动车产业链。自IRA通过以来，美国绿色投资快速增长，其中法案中的税收条款使用已远超预期，因此缩减补贴可能对这些领域投资产生一定的负面影响。
在电池制造行业，IRA中的税收抵免使得生产电池成本大幅下降，降低激励或将导致电池制造领域的投资下降。由于IRA对在美国生产电池提供最多45美元/千瓦时的税收抵扣，相当于降低电池成本约三分之一 ，推动了大量电池厂商到美国投资设厂。降低这些财务激励，可能导致对电池制造设施的投资减少，同时补贴取消将推动电池价格上行，从而影响电动车等相关需求。
在电动车领域，电动车及其相关基础设施或将获得约800亿美元补贴。若取消这些激励措施，或导致电动车需求下降、产业回流美国减速。由于投资税收抵扣以及对消费者电动车的税收抵扣需要一定比例在美国生产，除美国企业外，韩国、日本、加拿大等企业也纷纷在美国设厂从而获得IRA的补贴。同时在消费端则提供4000-7500美元不等的收税抵免，税收抵扣约相当于降价10%左右。
IRA对清洁能源的支持力度较大，清洁能源行业可能受到较大影响。IRA为清洁能源领域的投资、生产和技术开发提供了资金支持，若IRA法案中的相关条款被废除，部分已宣布的项目可能面被搁置、已运行的项目也可能面临资金问题，清洁能源行业的发展或面临一定冲击。
另一方面，若共和党上任，或将推动传统能源投资，传统能源行业或将得到提振。特朗普在之前任期内曾着重推动化石能源投资、并且削弱对油气行业的监管，此外，特朗普政府推动了一些重要的能源基础设施项目，包括支持输油管道的扩建等等。若特朗普赢得选举，预计将再次推行这些政策。
风险提示
1）美国大选结果超预期：民调差异多在统计误差范围内，大选实际结果或与民调存在差异。
2）大选后产业政策的落地不及预期：共和党和民主党的政策力度或为选举有所夸大；若出现分裂国会，实际政策落地或受阻。
文章来源
本文摘自2024年10月24日发布的《如果共和党再度执政——产业政策篇》
易峘 研究员 SAC S0570520100005 | SFC AMH263
常慧丽 研究员 PhD SAC No. S0570520110002 | SFC BJC906
陈玮 研究员 SAC No. S0570524030003 | SFC BVH374
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